ＩＴ分野の競争政策と「新通信法（競争促進法）」の骨子

経団連では、利用者が多様で低廉な通信サービスを享受できるよう、通信市場において、様々な主体が公正な競争条件の下で自由に創意工夫を発揮できる枠組みの整備を求めてきた。そのためには、昨年３月に公表した経団連の「ＩＴ革命推進に向けた情報通信法制の再構築に関する第一次提言」で主張したように、「事業(者)規制法」とも言うべき電気通信事業法を自由かつ公正な競争の確保を目的とする「競争促進法」の体系へと早急に転換する必要がある。この競争政策の確立の遅れが、ＩＴ革命においてわが国が諸外国に後れをとった一因である。
先般改正された電気通信事業法には、競争促進の観点から支配的事業者規制などが導入されたものの、第一種・第二種の事業区分に基づく競争促進とは相容れない規制が残っており、「競争促進法」と呼ぶには依然、不十分な体系となっている。また、支配的事業者規制なども導入されたばかりであり、その運用を注視するとともに、市場の動向に合わせて不断に見直していかなければならない。
一方、通信市場の隣接・関連分野にも目を向けると、垂直・水平両方向へ融合が進み、いわば「ＩＴ市場」とも呼び得る市場が形成されつつある。そのような中で、ＩＴ分野全体を視野に入れた競争政策のあり方が問われており、その一環として情報通信法制を再構築することが重要となっている。
以下では、まず、通信市場およびＩＴ市場における現状と課題ならびに改革の方向性を整理した上で、現行制度を手直しするというアプローチではなく、新たに競争促進的な制度を構築することとした場合の基本的な要素を「新通信法(競争促進法)」の骨子として提示することとしたい。

ＩＴ市場の現状と課題

独占から競争への過渡期にある通信市場

1. 電電公社民営化・競争導入から16年余が経過した今日、数多くの事業者が市場に参入するとともに、長距離・国際通信、移動体通信では競争が進展し、一般利用者向けの料金・サービスは多様化・低廉化が進んでいる。従来、競争が困難と考えられてきた地域通信市場においても、インターネットへのアクセス需要の高まりを背景に、自ら設備を設置してサービスを提供する事業者や既存事業者が有する設備を利用してサービスを提供する事業者が増加するなど新しい展開が見られるようになっている。
   一方、ネットワーク利用の拡大に伴い、個人・企業のニーズはますます高度化しており、それらニーズに対応したサービスの円滑な提供が望まれる。

2. 通信事業は独占から競争へ移行しつつあるものの、電力、ガスなど一般的に「公益事業」といわれる分野と同様に国民生活や産業活動に必要不可欠な公共性の高いサービスとして、従来、参入・退出や料金などについて規制が課されてきた。しかしながら、個人・企業のニーズの多様化・高度化が進む中で、必ずしも全てのサービスが国民生活に不可欠とは言えなくなってきており、一律に規制を課す必要性は急速に薄れている。

3. 一般に競争が進展している産業分野においては、公正な競争の確保を競争の一般ルールである独占禁止法に委ねることが重要であり、本来、当該産業分野固有の法律(以下「個別法」と記す)を必要としない競争環境が実現されることが望ましい。しかしながら、通信市場には、

   1. 独占的な地位にあった事業者がサービスの提供に不可欠な機能を保有し、未だ高い市場シェアを有する等、いわゆる市場支配力を有する事業者が存在している、また、
   2. 利用者は市場シェアの高い事業者を選好する傾向がある、
   といった特殊性があり、それらを背景に競争制限的行為が継続してとられる蓋然性が高いため、依然、個別法によって競争を促進する余地が認められる。

融合が進むＩＴ市場

1. 85年の公社の民営化、競争の導入以降、市場では、通信とコンピュータの融合により付加価値の高い様々な通信サービスが提供されるようになった。また、最近では、コンピュータのみならず、端末機器、情報コンテンツがネットワーク・インフラと融合し、ＩＴ市場とも呼び得る一つのバリューチェーンを形成しつつあり、ネットワーク・インフラのブロードバンド化がこれをさらに加速しようとしている。

2. この動きを提供されるサービスと、それらを伝送するネットワークに整理して捉えるとすれば、まず、サービスについては、端末機器の機能の向上、ネットワーク・インフラの高度化、インターネットの爆発的な普及とインターネット・プロトコルによる伝送の拡大などによって、音声、データ、映像など様々な形態の情報がパッケージで伝送されるようになっている。一方、ネットワークでは、通信用、放送用、ＣＡＴＶ用といった特定の設備に拘束されない形で情報を伝送することが技術的に可能となっており、部分的ではあるが、伝送設備の共通化・一体化が進みつつある。

3. 個別法としての「新通信法（競争促進法）」を中心に構築されるべき新しい制度枠組みは、以上のサービスの融合と伝送設備の共通化・一体化をも十分踏まえたものでなければならない。

改革の方向性

通信事業の原則自由化

現行の電気通信制度は、通信の公共性を前提とした「事業（者）規制法」の体系となっており、規制を通じて事業運営の適正性・合理性を確保することによって利用者の保護を図ることとしている。しかしながら、事業運営の適正化・合理化は、本来、市場における競争を通じて担保されるべきものであり、利用者利益は競争の促進によってこそ確保されるものである。
利用者利益を最大化するには、事業者の自由な創意工夫が遺憾なく発揮されるよう、まず、競争の促進につながらない、むしろそれを妨げているような参入・退出、料金等に関する規制を緩和・撤廃し、原則自由な市場を確立する必要がある。そうすることが「新通信法(競争促進法)」へ転換するための第一歩と位置づけられる。

伝送設備に関する共通の制度枠組みの構築

ＩＴ市場では垂直・水平双方向に融合が進みつつある一方、これを規律する法制度は通信・放送あるいは有線・無線という技術毎に複数並存しているため、技術的には可能であるにもかかわらず、新しい事業が展開できなかったり、同一の市場において異なるルールの下で競争しなければならないといった問題が生じている。
そこで、まず、共通化・一体化が進みつつある伝送設備については、使用する技術および伝送する情報が何であるかにかかわらず、同一の制度の下に置く必要がある。そうすることによって、新しい技術の登場にも柔軟に対応できるようになる。

通信サービスの再定義

伝送設備に関する共通の制度枠組みを構築するためには、通信サービスの定義を特定の伝送設備に基づかないものに改める必要がある。
また、音声、データ、映像などネットワーク上で提供されるサービスの融合が進む中にあって、通信サービスとして規制対象となるサービスの範囲を限定し、自由な事業展開によるＩＴ市場の拡大を促す必要がある。

市場支配力に着目した競争ルール

先に述べた通信市場の特殊性に鑑みれば、競争の確保を独禁法による事後規制に全面的に委ねるのではなく、競争促進のための必要最小限のルールを設け、市場支配力を有する事業者とそれ以外の事業者との間に公正な競争を有効に機能させる必要がある。
すでに接続ルールの適用等によってネットワークのオープン化が進められてきているが、ブロードバンド化等に伴いネットワーク上で提供されるサービスが拡大することによって、情報コンテンツや端末機器のネットワークへの依存度はますます高まると予想される。このような中で、通信市場において市場支配力を有する事業者がその支配力を梃子に隣接・関連市場に進出する場合、当該市場における公正な競争を歪めるとともに、通信市場における支配力を強めることになる惧れがあり、この観点からも市場支配力を有する事業者に対する競争ルールの策定が求められている。
なお、以上のルールも競争の進展に応じて見直していく必要がある。

競争政策の推進体制の整備

ＩＴ分野において自由かつ公正な競争を確保するためには、「新通信法(競争促進法)」に基づいて競争ルールを策定、執行し、紛争を迅速に処理する機能を強化するとともに、当該ルールを実効あるものにするため、独禁法による事後規制を厳正に執行していくことが不可欠である。また、通信市場における市場支配力を梃子にして隣接・関連市場における公正な競争が歪められることがないよう、事前の競争ルールに加えて、独禁法に基づく事後規制によって公正な競争を担保することが求められる。
競争ルールの策定・執行等の機能を担う機関には、通信分野の専門知識が求められるのはもちろんのこと、専ら利用者利益を確保し、公正な判断を行うため、その職務を遂行するにあたって、事業者を含め利害関係者から独立していることが求められる。また、中長期的な視点に立って自由かつ公正な競争の確保という政策目標を一貫して追求するためには、短期的な利害の調整を目的とした不当な政治的介入を受けないようにすることが重要である。さらに、これらの要件を徹底するためには、予算の配分を伴う産業振興行政の機能からも完全に分離される必要がある。

ユニバーサル・サービス確保のための枠組み

競争の進展に伴い、国民生活に不可欠なサービスを合理的な価格で提供する費用を特定の事業者にのみ負担させることは、当該事業者を競争上不当に不利な立場に置く惧れがある。したがって、公正な競争を確保するためには、ユニバーサル・サービスの費用を競争中立的な形で負担していくことが課題となる。
今般の電気通信事業法改正により、ユニバーサル・サービス確保のために基金方式が用いられることとなったが、ユニバーサル・サービスを提供することによって発生する純費用が競争上不当な重荷を発生させているか否かの検証がまずなされる必要がある。事業者のみならず利用者である国民の幅広い理解を得る上でこの作業は不可欠である。

新通信法（「競争促進法」）の骨子

以上の改革を実行するためには、昨年３月の提言で指摘した通り、伝送媒体に関わる法制（電波法、有線電気通信法等）や事業に関する法制（電気通信事業法、放送法、有線テレビジョン放送法等）、事業体を規律する法制（ＮＴＴ法）といった現行の情報通信に関わる諸法律について、利用者利益の最大化とそのための自由かつ公正な競争の確保を可能とする新たな情報通信法制へ整理・統合する必要がある。
融合が進むＩＴ市場では、情報コンテンツの流通に不可欠な伝送能力を提供する通信サービスにおける自由かつ公正な競争の確保がとりわけ重要であり、まず、通信市場における競争の促進に焦点を当てた制度枠組みを構築することが急務である。
なお、技術、サービス、市場の変化が激しいこの分野においては、それらの変化に柔軟に対応できるよう、簡素な制度とする必要がある。また、将来起こり得るあらゆる変化を考慮して法律を作成するのは困難であることから、以下に示す骨子の一部は、後述の独立規制機関が、法律によって与えられた権限に基づき、透明な手続に従って策定、執行する競争ルールに反映されるべきものと考える。

法律の目的

＜骨子１＞ いつでも、どこでも、誰もが合理的な料金で多様な通信サービスを自らのニーズに応じて迅速に享受できるよう、自由かつ公正な競争を促進することにより、利用者利益の最大化を図ることを法律の目的とする。

＜説明＞ 現行電気通信事業法は、「電気通信事業の運営を適正かつ合理的なものとするとともに、その公正な競争を促進することにより、電気通信の健全な発達及び国民の利便の確保を図り、公共の福祉を増進すること」を目的としているが、利用者利益の最大化とそのための自由かつ公正な競争の促進を法律の目的として掲げることにより、「新通信法」の「競争促進法」としての性格を明確にする。

通信サービスの定義

＜骨子２＞ 通信サービスは、「利用される伝送設備が何であるかにかかわらず、利用者が指定した情報の形態・内容を変更することなく、利用者が指定した複数の地点間で伝送する能力を提供すること」とする。

＜説明＞ 現行電気通信事業法では、電気通信サービスは「電気通信設備を用いて他人の通信を媒介し、その他電気通信設備を他人の用に供すること」と定義されている。しかしながら、技術革新等により伝送設備の共通化・一体化が進み、特定の伝送設備に拘束されずにサービスの提供が可能となっている。そこで、「利用される伝送設備が何であるかにかかわらず」との定義に改める。なお、伝送設備に関する共通の制度枠組みを構築するにあたって、放送局の免許主体（ハード）と番組の編集主体（ソフト）の一致を求めている原則については、国民的な検討が必要である。また、電波の割当・利用方法の見直しも求められる。その一環として、電波の利用状況の公表、利用効率の低いシステムに関する改善措置等が必要である。 現行定義では、広範なサービスが規制の対象となっている。また、サービスの融合が進む中で現行の定義のままでは規制対象がさらに拡大していく可能性がある。今後、新たなサービスの提供、新事業の創出などを促していくためには、事業者が自由に創意工夫を発揮できるようにする必要がある。そこで、通信サービスを「伝送能力の提供」とし、規制対象範囲を限定する。

通信サービスを提供する上での規律・ルール

(1) 通信サービスを提供する全ての事業者に対する規律

＜骨子３(1)＞ 通信の秘密の確保および接続の義務、ならびにこれらの義務に反した場合の措置など、予め示された事業参入にあたっての要件に同意する事業者は、事業参入する旨を独立規制機関に通告する。その際、公衆に対して通信サービスを提供する事業者は、ネットワーク・インフラの整備にあたって周辺諸権利との調整に必要な権利（いわゆる公益事業特権）を利用できるものとする。

＜説明＞ 現行制度では、第一種事業への参入にあたって許可制が採られ、事業の収支見通しや技術基準への適合などを行政が事前にチェックしている。しかしながら、これらは、事業者自身が経営上の重要課題として適否を判断し、また、サービス提供上不可欠な事項として確認しており、事業者の自己責任に委ねたとしても問題は生じないと考えられる。技術革新や市場の変化が激しい分野において、参入当初の予定通り事業が遂行されると考えること自体に無理がある。 一方、市場において自由かつ公正な競争を促進・監視するためには、事業者の名称、住所、サービスの種類に関する情報が必要なことから、事業者は、それら情報を添えて、守るべき最低限の規範的な義務に則って事業を行う旨を後述の独立規制機関に通告する必要がある。 事業者が守るべき最低限の規範として、 利用者がどのようなサービスも安心して享受できるようにする上で必要な、憲法で定められている通信の秘密の確保、 利用者の利益を確保するため、どこでも、誰にでもつながる環境を整備するための相互接続の確保、 を義務づける必要がある。 法律の目的に掲げられているように、利用者がいつでも、どこでも、多様な通信サービスを利用できるような環境を整備するには、ネットワーク・インフラの敷設にあたって、周辺諸権利との調整に必要な権利を利用できるようにする必要がある。そこで、公衆に通信サービスを提供する事業者に対しては、公益事業特権を利用できるようにする。 事業からの退出については、非規制とし、事業者の自己責任に委ねるべきである。通信事業が独占もしくは事業者の数が極めて限られていた場合と異なり、数多くの事業者が参入しているのが現状である。その中で、ある事業者が事業の一部を休止または廃止したとしても、他の事業者が代替できると考える。むしろ、市場から退出しなければならない状態にある事業者を市場に留めたり、他の事業者に事業を承継させたりすることは市場を歪めることになる。

(2) 支配的事業者に対するルール

＜骨子３(2)＞ 独禁法による事後規制だけでは不十分で、「新通信法」に基づくルールによって競争を促進することが有効と考えられる市場の範囲を独立規制機関が画定する。 当該市場において、「通信サービスを提供する上で不可欠な機能を有することによって、あるいはその地位を利用して、料金やサービスの提供など当該市場への参入条件に継続的に大きな影響を与え得る事業者」を支配的事業者として独立規制機関が指定する。 上記骨子３(1)の規律に加え、支配的事業者に対しては、技術革新の動向を反映した接続ルールを適用する。また、ネットワークの接続上不可欠な区間における管路等の設備の開放を義務づける。さらに、支配的事業者が不可欠な機能を他事業者に提供する部門と利用者に通信サービスを提供する部門を併せ持つ場合には、両部門間の機能分離（会計分離ならびに人員および営業等に関するファイアウォールの確保）を担保するための措置を講ずるとともに、小売料金に対し上限価格制を適用する。 支配的事業者が 1. で画定された市場に隣接・関連する市場（例えば、ネットワークとの連結効果が生じ得る情報コンテンツの分野）に進出するにあたって、3. において機能分離を担保するための措置を講じた場合は、追加的なルールは要しない。〔 3. において機能分離を担保するための措置を講じない場合は、完全分離子会社による進出を要件とする。〕

＜説明＞ 支配的事業者が指定され得る市場の範囲を明確にすることで、事業者は、自らが支配的事業者として追加的な義務を負う可能性があるか否かを予め知ることができ、事業の予測可能性が高まる。 不可欠な機能を保有しているか否かに着目せず、価格やサービスの提供など当該市場への参入条件を左右できる能力を多面的に分析した上で支配的事業者を指定する方法も考えられるが、当面は、規制コストの削減、指定プロセスにおける裁量の排除等の観点から、通信サービスの提供にとって不可欠な機能を有することを基点に支配的事業者を定義するのが適当であると考える。 なお、支配的事業者が指定されていない市場において、特定の事業者による競争制限的な行為が見られる場合は、独禁法が執行されなければならないのは当然である。また、そのような行為が継続してとられる場合には、必要に応じて定義を見直すことによって、新たに支配的事業者として指定し、適切な措置を講ずる必要がある。 公正な競争を機能させるためには、通信サービスの提供に不可欠な機能を全ての事業者が同等の条件で利用できるようにする必要がある。そこで、支配的事業者が、不可欠な機能を他事業者に提供する部門と利用者に通信サービスを提供する部門を併せ持つ場合には、接続ルール等に加えて、両部門を機能的に分離することによって、支配的事業者の通信サービス提供部門と他事業者とが、支配的事業者の不可欠機能提供部門からアンバンドルされたネットワーク設備・機能を同等の条件で購入できるよう担保することが考えられる。また、通信サービス提供部門の効率化を促す観点から、小売料金に対する上限価格制を採用する必要がある。 支配的事業者が指定されている市場の問題を進出先の市場に波及させないようにするためには、支配的事業者がその支配力を梃子に進出先の市場における公正な競争を歪めることがないよう、ルールを設ける必要がある。その場合、機能分離されていれば、市場支配力を梃子に競争制限的行為をなすインセンティブは薄れることから、追加的なルールは不要と考えられる。他方、機能分離されていない場合、支配的事業者が本体で新たな市場に参入することは、その支配力が当該市場にも及ぶ蓋然性が高いことから、完全分離子会社による進出を要件とすることが適当と考えられる。 なお、「新通信法」の適用対象外である情報コンテンツ等の市場における公正な競争の確保にあたっては、上記ルールの内容如何に係わらず、独禁法による事後規制の厳正な執行が必要であることを改めて強調しておく。

競争政策の推進体制

(1) 独立規制機関の設置

＜骨子４(1)＞ 法律の目的を達成するための機関を置く。 同機関は内閣総理大臣の所轄とする。 同機関は透明な手続によって以下の職務を行う。 事業参入要件の提示、参入通告の受付 周波数、番号の管理 競争ルール(支配的事業者の指定・解除を含む)をオープンかつ透明な手続に従って策定すること （「申立（ペティション）制度」、法律の制定、裁判所の判決等に基づき）。 競争ルールを執行すること。 競争ルールに基づき紛争を解決すること。 d, e のため、必要に応じて調査を行い、ペナルティを課すこと。 法令・競争ルールの運用状況を毎年公表し、定期的に見直すこと。 機関の委員長および委員は、独立してその職務を果たすこと。 委員長および委員は、内閣総理大臣が両議院の承認を得て任命すること。 委員長および委員の任期は５年とすること。 委員長および委員は在任中その意に反して罷免されないこと。 機関に事務局を置くこと。 国会に対し法律の施行状況を報告すること。

＜説明＞ 独占から競争への過渡期において、通信市場における自由かつ公正な競争を促進し、利用者利益を最大化するためには、法律の目的に沿って競争政策を強力に推進する必要がある。そのためには、市場における競争の進展状況を継続的に監視するとともに、透明な手続に従って市場における競争を促進するためのルールを策定、執行し、事業者間の紛争を迅速に解決する機能が不可欠である。 この機能を担う機関の職務遂行における独立性を担保するためには、規制機関を特定の省庁に帰属させること、特定の省の大臣に対して報告義務を課すことは適当でない。また、機関の中枢である委員長および委員について一定の任期を設け、任期中の身分を保証する必要がある。一方、支配的事業者に対して適用されるルールの策定等にあたっては、専門知識が必要とされることから、固有の事務局を置く必要がある。 独立規制機関による決定手続はオープンかつ透明でなければならず、また、最終的な決定は適切なタイミングでなされなけばならない。その際、採用された意見、採用されなかった意見についてその理由が説明・公表される必要がある。独立規制機関の決定に異議を唱える場が確保されるよう、司法を有効に機能させるための改革も必要である。

(2) 公正取引委員会の機能強化

＜骨子４(2)＞ 公正取引委員会の機能強化に向け、組織の位置づけを見直すとともに（内閣総理大臣の所轄機関化）、陣容を強化する。

＜説明＞ 「新通信法」で規定すべき事項ではないが、独立規制機関による競争ルールの執行を実効あるものとするためには、必要とされる場合には、独占禁止法による事後規制が厳正に執行されるとの認識が広く共有されていなければならない。

定期的見直し

＜骨子５＞ 競争ルールをはじめとする法制度の定期的見直し条項を設ける。

＜説明＞ 市場の変化等が激しい通信分野では、将来起こり得る変化を考慮して法律を策定することは不可能であり、その内容は基本的な政策の方向性を示すに止まらざるを得ない。そのため、法律の具体的な執行にあたっては、独立規制機関が競争ルールを策定する必要があり、また、そのルールも市場の変化に迅速に適応するよう定期的に見直していく必要がある。

その他

＜提言＞ ＮＴＴの経営に直接介入する規制および研究開発に関する責務は早急に撤廃するとともに、ユニバーサル・サービス確保、公正競争確保に必要な事項などを新法に統合、吸収することにより、ＮＴＴ法を廃止する。

＜説明＞ 役員選解任認可、事業計画認可、新株発行認可、外資規制、政府保有株式に関する規制等、ＮＴＴの経営に直接介入する規制を廃止したとしても、市場における公正な競争が歪められることはない。むしろ、国が直接介入する規制が残存していることは、経営の自己責任原則を歪めるとともに、グローバルな事業展開、意思決定の迅速化など、効率的な経営の妨げとなっている。研究開発の推進も経営判断に委ねられるべきものである。ユニバーサル・サービス確保、公正競争確保に必要な項目を新法に盛り込めば、ＮＴＴ法は不要となる。 なお、ユニバーサル・サービスについては、上記 II の「改革の方向性」で示した方法に従って、特定の事業者が競争上不当に重いコストを負担しているかどうかの分析をまず行うべきである。